Se.pl super - biznes opinie Informatyzacja państwa: Infoprzetargi bez infoafer. Debata Super Expressu

Informatyzacja państwa: Infoprzetargi bez infoafer. Debata Super Expressu

31.10.2016, godz. 02:00
Hubert Biskupski
foto: Super Express

Jak skutecznie wyeliminować patologie związane z informatyzacją instytucji publicznych? Tego dotyczyła debata, w której uczestniczyli przedstawiciele: Najwyższej Izby Kontroli, firmy będącej międzynarodowym liderem w branży usług informatycznych i Krajowej Izby Gospodarczej

Hubert Biskupski z-ca red. nacz. „Super Expressu”, szef Super Biznesu: – Według danych ONZ, Polska zajmuje odległe 42. miejsce, jeśli chodzi o e-administrację. To skutek źle przeprowadzanych przetargów? Niewłaściwego wykorzystywania gigantycznych środków unijnych przeznaczonych na ten cel?

Wojciech Kutyła wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli: – Stoimy przed koniecznością dostosowania naszej administracji i instytucji, które ją wspierają, do tego, abyśmy mogli w znacznie większym zakresie korzystać z narzędzi informatycznych. My jako NIK przeprowadziliśmy wiele kontroli dotyczących wdrażania systemów informatycznych w instytucjach publicznych. Najwyższą Izbę Kontroli, jako strażnika pieniędzy publicznych, niepokoi fakt, że tak wiele projektów informatycznych mających ułatwiać życie obywatelom, okazuje się być projektami nieudanymi, dysfunkcjonalnymi, czasami niedokończonymi. Przy okazji corocznych kontroli budżetowych instytucji publicznych sprawdzamy każdy wydatek, również na informatyzację. Kontrolowaliśmy również konkretne projekty informatyczne, np. ZUS-u, policji, Ministerstwa Pracy. Niestety wyniki kontroli często wskazywały na szereg nieprawidłowości. Nasi politycy, elity administracyjne, nie potrafią określić co chcą kupić poprzez zamówienia publiczne dotyczące informatyzacji. Wdrożenia trwają trzy-cztery lata, a świat nie stoi w miejscu. Czasem, po wdrożeniu jakiegoś projektu, okazuje się, że jego użyteczność jest znikoma. Dotyczyło to np. e-posterunku, czy projektu emp@tia, mającego ułatwiać korzystanie ze świadczeń socjalnych. Musimy bardziej odpowiedzialnie podchodzić do wydatkowania grosza publicznego, po to, żeby te projekty finalnie niosły korzyść obywatelom. Zawsze dziwił mnie dystans pomiędzy instytucjami komercyjnymi, potrafiącymi z sukcesem wdrażać narzędzia informatyczne, a instytucjami publicznymi, gdzie idzie to opornie. Poza brakiem wiedzy osób zamawiających konkretne produkty czy usługi myślę, że brakuje pieczołowitości nie tylko w trakcie samego procesu udzielania zamówień publicznych, ale również później. Kontrakt trzeba monitorować, brać za niego odpowiedzialność, być otwartym na dynamikę zmian. Mamy w Polsce mnóstwo zinformatyzowanych instytucji publicznych, natomiast współpraca między nimi jest znikoma.

Hubert Biskupski: – Udało nam się wypracować standardy dotyczące przetargów informatycznych czy czerpiemy wzory z Zachodu?

Jacek Czech dyrektor ds. rozwoju Krajowej Izby Gospodarczej: – Przetarg, końcowy element całości, musi być przedtem przygotowany, a zamawiający powinien wiedzieć, czego chce. Tymczasem często zdarza się, że zamawiający nie ma wizji funkcjonowania projektu, a jego końcowa użytkowość w zasadzie nie jest przez nikogo mierzona. Dwa lata temu, w ramach projektu, który wykonywaliśmy wspólnie z Ministerstwem Gospodarki, odbyłem prawie 70 spotkań z prezydentami największych polskich miast. Zabrakło tam wspólnego myślenia. Jest to ogromnie zatomizowane, a ta atomizacja polega m.in. na niekorzystaniu ze wspólnych zasobów. Rolę do odegrania ma tu Ministerstwo Cyfryzacji, które powinno być administratorem całości. Nie chodzi o kontraktowanie, ale o wyznaczenie dla wszystkich wspólnej platformy. Sam przetarg jest tylko narzędziem, ale żeby doszło do przetargu, ta wizja musi się wpisywać we wspólny standard finansowania inwestycji IT w Polsce.

Hubert Biskupski: – Jako praktyk, wiceprezes dużej globalnej firmy, zgodzi się pan z przedmówcami, że osoby zamawiające te usługi nie mają wizji?

Michał Wigurski wiceprezes Atos Polska: Ciężko jest wyobrazić sobie, jakie będą potrzeby państwa za 2–3 lata, bo obywatele uczą się, korzystają z coraz bardziej zaawansowanych narzędzi informatycznych i mają coraz większe wymagania. Należałoby unikać sytuacji, w których system startuje z pewnymi założeniami, jednak nie kończy się z uwagi na nieprzystawalność do uciekającej rzeczywistości. Moja organizacja szeroko korzysta ze światowych standardów. Np. standard związany z mierzeniem oprogramowania pozwala przewidzieć rozwój systemu. Obecnie zamawiający próbują jak najszerzej opisać system informatyczny, nie sposób jednak ująć wszystkiego. Podczas postępowania przetargowego odpowiadają więc na liczne pytania oferentów, po czym opis przedmiotu zamówienia jest modyfikowany. Na koniec może się jednak okazać, że przychodzi nam zrealizować projekt niedoskonały. Można temu zapobiec, stosując metodę punktów funkcyjnych. To światowa procedura pozwalająca opisać i przewidzieć rozwój oprogramowania. Punkty funkcyjne danej jednostki w obiektywny sposób opisują, ile dni zajmie dana modyfikacja systemu – jaki jest czas potencjalnego rozwoju. Prostym narzędziem jest określenie przedmiotu zamówienia w wersji minimalnej i zostawienie pewnej puli, w oparciu o którą będzie można modyfikować system w przyszłości. Zastosowanie punktów funkcyjnych pozwala nam zmierzyć oprogramowanie nawet z dokładnością do 20 procent, co oznacza, że oczekiwania zamawiającego i wykonawcy mogą różnić się nawet tylko o 20 procent. Część administracji korzysta już z tego narzędzia, a myślę, że i reszta powinna rozwijać swoje systemy informatyczne w oparciu o nie. Zamawiający muszą dokonywać w trakcie realizacji projektu modyfikacji wyjściowych założeń. Ważne, aby mogli to robić w sposób transparentny i konkurencyjny. Metoda punktów funkcyjnych przeciwdziała sytuacjom, kiedy zamawiający twierdzi, że coś da się zrealizować w ciągu stu dni, a wykonawca jest zdania, że potrzeba na to dziesięciokrotnie więcej czasu, skąd między innymi biorą się info afery.

Hubert Biskupski: – Państwo przeprowadzacie liczne kontrole w zakresie infoprzetargów. Czy pana zdaniem ta metoda mogłaby być remedium na wszelkie zło?

Wojciech Kutyła: – Jest to jeden z elementów pozwalających patrzeć perspektywicznie na rozwój danego narzędzia i potrzeb mogących pojawić się w danym obszarze. Szereg błędów wynika z faktu, że zamawiający nie jest w stanie przewidzieć rozwoju sytuacji. Nie mówię tu tylko o rozwoju technologicznym, ale też zmianach systemów administracyjnych służących obywatelom. Np. w przypadku ochrony zdrowia mieliśmy kasy chorych, teraz mamy NFZ. Czy zatem mamy to informatyzować, skoro według zapowiedzi ma nastąpić powrót do systemu budżetowego? Pozostawia nas to w pewnym impasie, wyczekiwaniu, podczas gdy świat posuwa się do przodu. Rozumiem, że pewne obszary można i powinno się informatyzować, bez względu na to, jaki w Polsce będzie model finansowania, choćby projekt związany z e-receptą czy dostępem do informacji medycznej pacjenta. Ale nie jest już tak choćby w przypadku dowodów osobistych. Mimo że mamy już kilka wersji elektronicznych dowodów, nadal trwają dyskusje, jakie powinny one pełnić funkcje dodatkowe (np. prawa jazdy, karty ubezpieczenia zdrowotnego etc.). Trzeba więc wiedzieć czego się chce, a z drugiej strony tworzyć otwarte modele, umożliwiające wymianę danych i doskonalenie, poprzez tworzenie nowych funkcjonalności w przypadku zmian czy to otoczenia prawnego, ekonomicznego, czy zmian technicznych. Od kiedy istnieją przetargi informatyczne, obserwuje się asymetrię informacji. Często zamawiający, definiując produkt, który chce kupić, jest na niższej pozycji w stosunku do tego, który ten produkt oferuje. Cena produktu informatycznego proponowana przez oferującego jest trudna do zweryfikowania. Chcielibyśmy móc liczyć na silne wsparcie eksperckie administracji publicznej przez przedstawicieli sektora informatycznego. Zresztą osoby przygotowujące przetargi informatyczne powinny w dużej mierze korzystać właśnie z wiedzy eksperckiej.

Jacek Czech: – Jeśli przez słowo „afera” rozumieć coś, co jest związane z naruszeniem prawa, to nieprawidłowości w sektorze IT nie sięgają poziomu występującego w innych obszarach zamówień publicznych. Jeśli słyszymy o aferze informatycznej związanej np. z zakupem przez jakieś miasto strony internetowej za kilkadziesiąt milionów złotych, nie mając wspólnej biblioteki pojęć nie wiemy, że cena ta dotyczy nie tylko budowy strony internetowej, ale całości bardzo rozległych działań kryjących się pod takim hasłem. Gdybyśmy stosowali wspólną bibliotekę pojęć, negatywnych sygnałów byłoby zdecydowanie mniej. Nie może też być tak, że kosztu usługi IT nie da się zweryfikować. W IT wprawdzie trudno byłoby stosować katalogi nakładów rzeczowych, jak ma to miejsce np. przy budowie dróg. Niestety dzisiaj w Polsce często się zdarza, że nie stosuje się wyceny usług informatycznych, choć moim zdaniem możliwa jest wycena konkretnego działania IT, bez odwoływania się do ich unikalności. O unikalności można było mówić 20 lat temu, kiedy ta technologia nie była zbyt rozpowszechniona. Dzisiaj te działania da się zmierzyć, a wdrożenie pewnego rodzaju mierników na pewno oczyści atmosferę wokół tych przetargów.

Hubert Biskupski: – W takim razie dlaczego metoda punktów funkcyjnych, skoro jest tak dobra, nie jest u nas wykorzystywana?

Michał Wigurski: – Jeśli spojrzymy na kluczowe jednostki administracji państwowej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Ministerstwo Finansów, Kasę Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych i jeszcze parę innych, możemy stwierdzić, że one korzystają z tej metody z coraz lepszym skutkiem. To duże pole doświadczalne można z powodzeniem przenosić na inne obszary administracji.

Hubert Biskupski: – Co jeszcze utrudnia i patologizuje system infoprzetargów?

Michał Wigurski: – Uważam, że kolejnym elementem prowadzącym do patologii jest stosowanie najniższej ceny jako kryterium wyboru. Jeżeli złożenie oferty polega na wypełnieniu formularza ofertowego z wpisaną ceną, pojawia się bardzo wiele podmiotów, które składają taką ofertę. Rodzi się wtedy niezdrowa więź między dostawcą a wykonawcą. Menedżer chce się wykazać wdrożeniem systemu, wykonawcy zależy na dostarczeniu go za kwotę, na jaką go wycenił. Otwiera się więc pole do negocjacji. W przypadku projektów unijnych mamy do czynienia z koniecznością zwrotu niewykorzystanych środków unijnych. Obie strony, które znalazły się w klinczu, zaczynają więc negocjacje co do rezygnacji z pewnych zakresów zamówienia, a jeżeli jego opis nie jest zamknięty, może dochodzić do nadużyć. Ten element należy wyeliminować, bo cena jest elementem nieobiektywnym. Warto skorzystać z narzędzi, jakie daje prawo zamówień publicznych. Mamy np. możliwość wyboru trybu przetargów ograniczonych. Wtedy jesteśmy w stanie wyselekcjonować kilku dostawców mających doświadczenie, zweryfikować ich, ustalić, co jest przedmiotem zamówienia, i wymagać od nich jego dostarczenia. Wówczas jednak odrzucanie ofert z powodu rażąco niskiej ceny jest wątpliwe. W taki sposób ARiMR wykluczył ostatnio ofertę Atos (60 MPLN) z przetargu na system dopłat bezpośrednich, chociaż była jedynie 30 proc. niższa od oferty dotychczasowego dostawcy [a Minister Rolnictwa mówił niedawno z ław sejmowych, iż w ARiMR ceny są zawyżane i mamy do czynienia z układem korupcyjnym].

Hubert Biskupski: – Jeszcze do niedawna kryterium ceny było jedynym. To bezpieczne z punktu widzenia urzędnika podejmującego decyzję bez wnikania w szczegóły, z pominięciem choćby kwestii odpowiedniej jakości. Czy nie jest to pokłosie określonej mentalności?

Wojciech Kutyła: – Ma pan redaktor rację. Dlatego NIK, mając doświadczenie z szeregu kontroli, zwłaszcza kontroli inwestycji drogowych, wnioskowała, aby prawo zamówień zmienić w tym obszarze. Te zmiany nastąpiły, dzięki czemu nie ma już absolutyzacji kryterium najniższej ceny i bierze się pod uwagę również inne kryteria. Ale zawsze bardzo ważna jest analiza potrzeb i odpowiedzenie na pytanie, czy informatyzacja przyniesie wartość dodaną. Tymczasem ambitni menedżerowie publiczni, chcąc wykazać się przed swoimi mocodawcami zakresem informatyzacji, bagatelizują kwestię jej użyteczności, a to sprawa kluczowa. Myślę, że szereg instytucji publicznych staje przed faktami dokonanymi. Mam na myśli bardzo szybkie zmiany legislacyjne. Taka sytuacja miała miejsce np. na przełomie poprzedniego i bieżącego roku w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Agencja była gotowa wdrażać pewne zmiany, ale one pojawiły się rozporządzeniem Komisji Europejskiej bardzo późno. Tego rodzaju instytucje są w takim wypadku zmuszone albo bardzo szybko realizować dostosowanie systemu informatycznego danej agencji, albo stanąć wobec zagrożenia, że np. nie będzie wypłat dla rolników. Proces tworzenia prawa powinien przewidywać, że dostosowanie różnych narzędzi informatycznych do zmian legislacyjnych wymaga czasu. Ocena efektów regulacji powinna dotyczyć nie tylko skutków finansowych czy społecznych, ale i możliwości technicznych ich wdrożenia. Z pewnością niekorzystne jest zabetonowanie rynku i brak możliwości wejścia innych podmiotów gospodarczych funkcjonujących na rynku informatycznym. Taką sytuację mieliśmy podczas kontroli ZUS-u w 2010 roku. Przystąpienie do przetargu na serwisowanie systemu informatycznego było uzależnione od tego, że dostawca, aby zapoznać się ze specyfikacją istotnych warynków zamówienia i podjąć decyzję o udziale w przetargu, musiał mieć około 10 miesięcy. W 2013 roku dostawca miał na to już tylko miesiąc, co sprawiało, że poza jedną firmą, która prowadziła serwis, nikt nie mógł wystartować w tym przetargu.

Jacek Czech: – W ministerstwach i innych instytucjach centralnych powinni być merytoryczni fachowcy dbający o informatyzację. Dobrze, że ministerstwa skupiają się nie na narzędziach IT, tylko funkcjonalności. Zgodnie z Ustawą o zamówieniach publicznych, środki publiczne należy wydatkować w sposób najbardziej optymalny. Według tej wskazówki powinien postępować każdy ich dysponent. W swoich wystąpieniach, wnioskach pokontrolnych, informacjach, które kierujemy do Sejmu, zawsze formułujemy uwagi. Natomiast odrębną kwestią jest asekuracyjna postawa wielu urzędników czy decydentów, trwających przy danym modelu, mimo że jest on obciążony błędami.

Michał Wigurski: – Z punktu widzenia mojej firmy, która działa na rynku od lat, ale do niedawna koncentrowała się na kontraktach zagranicznych, dotknęliście panowie ważnej kwestii vender lock inu, czyli zabetonowania. Spośród elementów rodzących patologię ten jest z mojej perspektywy jednym z najważniejszych. Sytuacja uzależnienia od jednego dostawcy, z racji pozycji monopolistycznej dyktującego ceny, zaburza konkurencyjność postępowania i powoduje, że pozycje stron negocjujących są nierówne, ze szkodą dla zamawiającego. W sytuacji vender lock inu zamawiający musi zbudować strategię wyjścia z niej. Jeszcze groźniejszą sytuację mamy w skrajnej formule, gdy zamawiający nie kontroluje kodów źródłowych oprogramowania. Kiedyś nie dbano o zabezpieczenie własności intelektualnej oprogramowania. Np. w przypadku Narodowego Funduszu Zdrowia okazało się, że zamawiający system eWUŚ nie miał własności oprogramowania, co powodowało sytuację wręcz niebezpieczną dla państwa. Z takimi sytuacjami należy radykalnie walczyć. Nie da się niektórych problemów rozwiązać regulacjami. To raczej kwestia dobrych praktyk. Przy odpowiednim podejściu, przygotowaniu konkurencyjnego trybu, da się zmienić sytuacje, w których instytucja jest skazana na jednego wykonawcę. Menedżerowie IT mają narzędzia, aby rozwiązywać różne trudne problemy. Np. w ZUS Atos złożył pół roku temu jako jedyny korzystną ofertę na system EPWD (120 MPLN). ZUS mając możliwość wyjścia z vednor lock in nie podpisuje umowy ryzykując unieważnienie przetargu. Przesuwanie odpowiedzialności na innych nie pozwoli przeprowadzić w Polsce cyfrowej rewolucji, a pamiętajmy, że mamy blisko dwa miliardy euro na transformację. Kraj może zmienić się radykalnie, tylko trzeba z tych środków korzystać umiejętnie.


REDAKCJA SE.PL POLECA
Znajdź nas: